Punctul Critic » Ancheta Punctul Critic » Geopolitica vecinătăţii » Ionuţ – Bogdan Berceanu: Tranziție și modernizare în administraţia publică din Uniunea Europeană

Ionuţ – Bogdan Berceanu: Tranziție și modernizare în administraţia publică din Uniunea Europeană

Introducere

Literatura de specialitate1 distinge între în ceea ce priveşte procesul de tranziţie între două mari grupuri de state din Europa: ţările din Sud-estul, Estul Europei şi ţările din Europa Centrală şi de Est.

Pentru statele din Europa de Sud-est procesul tranziţiei a reprezentat un proces ceTranzitie-si-modernizare-in-administratia-publica-din-Uniunea-Europeana-foto a adus profunde schimbări la nivel politic şi economic şi care a afectat toate nivelurile de organizare şi funcţionare ale statelor şi ale regiunii în discuţie.

Astfel, putem defini procesul de tranziţie ca fiind un proces de schimbare al sistemului economic, politic şi administrativ prin care au fost transformată economia centralizată în o economie de piaţa, sistemul partidului unic a fost înlocuit de pluripartitism şi alegeri libere, iar sistemul administraţiei publice puternic centralizat şi politizat a fost adaptat să răspundă noilor cerinţe bazate pe o economie liberă şi pe o proprietate privată.

Acest proces este în principal considerat ca un proces de schimbare în care au fost introduse principiile democratice şi s-au bazele economiei de piaţă. Deoarece, tranziţia este un proces foarte complex de transformare completă a sistemelor economice şi politice, acesta include liberalizarea, stabilizarea macroeconomică, privatizarea, precum şi reforme legale şi instituţionale.

În ceea ce ne priveşte, putem afirma că vedem tranziţia ca pe un proces de transformare politică şi economică a unui sistem depinde iniţial de poziţia unei ţări cum, a fost cazul statelor Sud-est europene. Sistemul socialist pe care acestea l-au avut. a fost din punct de vedere politic, economic şi social nesustenabil. După prăbuşirea totală a acestuia a fost nevoie de un proces de schimbare şi de reformare. Aceste proces include patru mari activităţi:2

  1. liberalizarea: deschiderea pieţei – determinarea liberă a pieţelor, a preţurilor tuturor bunurilor şi serviciilor şi reducerea barierelor în calea comerţului;
  2. stabilizarea macroeconomică: realizarea unui sistem economic stabil – procesul prin care inflaţia este ţinută sub control şi a redusă pe parcursul timpului, după explozia iniţială a inflaţiei ridicate, care rezultă din liberalizarea în multe economii în tranziţie;
  3. restructurarea şi privatizarea: procesul de privatizare a companiilor de stat şi crearea unui sector real şi financiar;
  4. reformele juridice şi instituţionale: construirea infrastructurii instituţionale – acestea sunt necesare pentru a redefini rolul statului, stabilirea statului de drept, şi să introducă politici adecvate în domeniul economic şi al concurenţei.

În această ultimă etapă de transformare şi construire a unui infrastructuri instituţionale se încadrează administraţia publică a cărei transformare vine în concordanţă cu transformările suferite în cadrul procesului de tranziţie de către celelalte sisteme (economic, politic, juridic) cu care interacţionează şi cu care este interconectată pentru realizarea menirii sale fundamentale, organizarea executării şi organizarea în concret a legii.

Acest proces de tranziţie al administraţiei publice, face parte, pentru statele Sud-est Europene din un mai amplu proces de modernizare al statului, şi a fost puternic influenţat de încă de la început de către Uniunea Europeană.

În mod evident, originea influenţei europene în Sud-estul Europei se găseşte în dorinţa tuturor acestor ţări de a adera la UE. Astfel, statele au desfăşurat diverse demersuri pentru a se alătura instituţiilor europene: în primul rând au devenit membri ai al Consiliului Europei (un pas preliminar pentru aderarea la NATO și UE), şi apoi au făcut paşi spre UE. După ce procesul de aderare la UE a început, UE a inclus în condiţiile sale în mod automat cerinţele Consiliului Europei în conformitate cu criteriile de la Copenhaga ale democraţiei şi statului de drept. Deci europenizarea, definită ca schimbare internă sub influenţa UE, a început cu mult timp înainte de aderare3.

  1. Contextul european al modernizării administraţiei publice

În timpul fazelor de aderare recente, Uniunea Europeană a prezentat recent de democraţiilor emergente din ţările regiunii Sud-est europene, ce au vizat problema de a democratiza toate nivelurile de guvernare internă, ​​întărită de un apel pentru implicarea părţilor interesate în domenii politice specifice, cum ar fi ocuparea forţei de muncă şi a mediului.

La rândul lor, vechile state membre au recunoscut importanţa instituţiilor administrative puternice pentru viitorii membri, lucru evidenţiat de deciziile Consiliului European din Madrid în 1995 şi Luxemburg în 1997. Aceste decizii au adăugat criteriul capacităţii administrative de la precedentele trei criterii de la Copenhaga din 1993: democraţie, o economie de piaţă competitivă, precum şi capacitatea de a îndeplini obligaţiile de membru.

Deşi, din punct de vedere instituţional criteriul capacităţii administrative nu a fost clar definit şi nu avea o bază în dreptul comunitar (administraţia publică fiind considerată ca un element de suveranitate şi tradiţie al statelor), UE prin fondurile de preaderare a contribuit în o primă fază în mod direct la îmbunătăţirea birocraţiilor statelor din regiune4.

În plus, în contextul Uniunii Europene, administraţiile publice naţionale dobândesc o relevanţă în creştere, pe măsură ce devin actori-cheie în mecanismul elaborării politicilor europene. Responsabilităţile lor, anterior limitate la nivel naţional, sunt extinse la punerea în aplicare a politicilor şi legislaţiei UE şi, la fel de importante, la gestionarea fondurilor europene. Cu toate acestea, spre deosebire de cazul domeniilor politice şi socio-economice, nu există nici un capitol al acquis-ului privind administraţia publică. Uniunea Europeană şi-a ales, în acest caz nu
să recurgă la armonizare ci a optat pentru a maximiza, în schimb, beneficiile provenite din coexistenţa a patru modele de administrare tradiţionale din Europa: pruso-germanică, franceză sau napoleoniană, anglo-saxonă şi modele scandinave.

În acest fel a luat naştere un proces amplu de transformare graduală, treptată, de schimbare emergentă a întregului sistem statal în general şi al administraţiei publice în particular.

Din perspectiva noilor state membre şi a ţărilor candidate, dintre care majoritatea au fost supuse unui proces de „transformare dublu” (de la un stat centralizat, autoritar într-o democraţie guvernată de statul de drept pe de o parte, şi de economie de stat controlată la o economie de piaţă liberă pe de altă parte), aderarea la Uniunea Europeană presupune o schimbare profundă în structurile şi procesele administrative. Succesul „poveştii integrării” depinde în mare măsură de succesul
europenizării administraţiei publice5.

Mai concret, spre deosebire de cazul ţărilor candidate în al cincilea val de extindere, lipsa de perspective clare de drepturi depline de membru al UE a reprezentat o povară grea pentru capacitatea de tranziţie a statelor din Sud-Estul Europei. Dacă luăm în considerare acest lucru într-un mod simplificat, UE a adoptat ca în ceea ce priveşte politica faţă de regiune aşa numitul Proces de stabilizare şi de asociere, care reprezintă o piatră de hotar mare în relaţiile dintre Uniune şi statele componente ale regiunii, precum şi un motor de schimbări pozitive în ultimul deceniu.

În ceea ce priveşte transferul de reguli din partea UE în Europa Balcanică, Grabbe6 identifica o tipologie a cinci instrumente condiţionale cu care UE a reuşit să schimbe sistemele de guvernare în statele din Europa Centrală şi de Sud-Est.

Acest proces de europenizare este cel care generează emergenţa sistemelor administrative ale ţărilor candidate prin diverse moduri. În primul rând, prin cerinţele legislative şi instituţionale corespunzătoare cu prevederile legale de adoptare a acquis-ului comunitar şi armonizarea cu reglementările europene. În al doilea rând, UE oferă ajutor financiar şi asistenţă tehnică şi are un rol important în transferul de reguli şi modele de la UE. În al treilea rând procesul de benchmarking în domenii de politică specifice şi de monitorizare oferă exemple statelor pe care acestea par să le emuleze.

Este foarte important să se sublinieze faptul că o perspectivă europeană clară a acestor ţări, împreună cu o concretă cooperare în exprimată în cadrul Acordului european7, a reprezentat o condiţie cheie a funcţionalităţii mecanismului de condiţionalitate cu rol predominant în stimularea comportamentului de tranziţie pe care l-au străbătut ţările din Europa de Sud-est.

Pentru Sud-estul Europei contextul modernizării administraţiei publice a fost puternic influenţat de către Uniunea Europeană prin sprijinul financiar acordat statelor în perioada de tranziţie (vezi Tabelul 1). Aceste state au beneficiat de fonduri şi asistenţă financiară diferită, în funcţie de perioada în care au început negocierile şi s-au concretizat şi semnat acordurile cu Uniunea. Aceste lucruri sunt diferite faţă se cele două state din ultimul val de extindere, respectiv România şi Bulgaria, faţă de statele candidate sau în curs de aderare din Balcanii de Vest.

AlbaniaBosnia-HerţegovinaBulgariaCroaţia România Serbia
Statut de membru al Consiliului Europei199620021992199719942004
Acordul de asociere (Acordul de stabilitate şi asociere pentru Bacamii de Vest)200620081993200119932008
Apliacare pentru statutul de membru UE1995200319952009
Invitaţia de începere a negocierilor pentru aderare199920052010
Programe de asistenţă financiarăCARDS8CARDSPHARE9

ISPA10

SAPARD11

CARDSPHARE

ISPA

SAPARD

CARDS
Aderare la UE20072013
(1 iulie)
2007

 

Tabelul 1: Perspective ale modernizării în Sud-estul Europei

Sursa: Autorul, pe baza datelor oferite de Comisia Europeană,
sursa: http://ec.europa.eu/enlargement/index_en.htm , accesat: 24.02.2013

Între anii 1998 şi 2002, principalul obiectiv al asistenţei comunitare pentru regiunea Balcanilor per ansamblu a vizat infrastructură şi stabilizarea democratică (inclusiv ajutorul pentru refugiaţi), reprezentând 27% şi respectiv 20% din total alocat asistenţei (Figura 1). De asemenea, din 2002 alocările pentru construirea unei capacităţi administrative au crescut gradual.

Revista-Punctul-Critic-nr-1-2014-p126

Având în vedere faptul că fiecare ţară are propriul proces de reforme şi caracteristici în care acestea diferă una de cealaltă, este de înţeles faptul că fiecare dintre state are problemele sale specifice, care lasă loc pentru UE de a ataşa condiţii suplimentare specifice pentru ţara candidată în diferite stadii ale procesului de aderare12.

Pe parcursul ultimilor ani ai procesului de aderare, o atenţie deosebită a fost acordată capacităţii administrative şi judiciare de a pune în aplicare acquis-ul comunitar, lupta împotriva corupţiei şi reforma sectorului economic, care au fost definite ca probleme majore ale procesului de tranziţie pe care l-au străbătut unele state din Sud-estul Europei, precum România, Bulgaria sau Croaţia, sau altele continuă încă să îl parcurgă în vedere primirii invitaţiei de aderare la UE13.

La acestea se adaugă nişte valori ce vor fi comune tuturor ţărilor ce doresc să parcurgă acest proces, valori ce alcătuiesc modelul european de integrare: piaţa – în formula ei instituţională , democraţia, coeziunea – cu dimensiunile sociale, economice şi teritoriale, guvernarea multinivel sau convergenţa (economică, administrativă).

Aceste valori promovate se regăsesc întru totul în procesul de europenizare ce a fost identificat pentru prima dată pentru ţările din Europa Centrală şi de est (Grabe, 2001) şi care a fost a fost apoi adaptat la statele din Europa Balcanică ce se afla in proces de pre-aderare.

  1. Procesul de tranziţie în unele state din Sud-estul Europei

Tranziţia în Europa, poate, spre deosebire de alte locuri din lume a fost strâns legată de procesul de democratizare. Într-adevăr a fost susţinut faptul că strategia globală de tranziţie care a fost aleasă şi pusă în aplicare la început în Europa Centrală şi de Est a fost caracterizată astfel: „democraţia întâi, reformele mai târziu”14.

Acelaşi lucru a fost văzut şi în Europa de Sud-est, mai degrabă decât a crede că democratizarea poate fi atinsă prin reforme de masă, sau că reformele economice ar trebui să preceadă pe cele politice şi administrative, schimbarea completă a regimului politic a fost văzută ca o condiţie necesară pentru reformele economice.

Acest lucru este observabil în statele ce sud-est europene, care mai întâi au creat în perioada de tranziţie instituţiile şi procesele democratice şi apoi au început reformare sistemului administrativ şi economic în concordanţă cu exigenţele europene.

De-a lungul ultimilor 20 de ani, ţările din Sud-estul Europei s-au confruntat cu diferite căi ale tranziţiei, dar se pare chiar mai greu în cazul lor de a stabili factorii determinanţi ai căilor variabile ale de tranziţiei15.

Acest lucru se datorează faptului că există factori suplimentari din regiunea Sud-estului Europei, care au influenţat fundamental ritmul diferit şi conţinutul procesului de tranziţie.

Trei grupe de factori sunt în principal considerate a fi responsabile pentru atingerea cu întârziere obiective ale procesului de tranziţie în Sud-estul Europei:16

  • evenimentele politice,
  • integrarea întârziată în UE,
  • politicile inadecvate economice.

Evenimentele politice de la începutul anilor 1990, în primul rând destrămarea Federaţiei Iugoslave şi a conflictelor militare care au însoţit acest lucru au întrerupt în o anumită formă procesul de tranziţie. Astfel, această perioadă a fost caracterizată de în primul rând construirea statelor naţionale, de o izolare internaţională şi de o instabilitatea economică înaltă.

Al doilea grup de factori care explică ritmul mai lent al tranziţiei în Balcanii de Vest este întârzierea integrării în UE. Politicile UE faţă de regiunea Balcanilor de Vest, în special în anii 1990, au fost foarte diferite de cele aplicate ţărilor Europei centrale şi de Est sau chiar de alte ţări din regiune (Bulgaria, România, Slovenia). Datorită izbucnirii războiului în Sud-estul Europei la începutul anilor 1990, Uniunea Europeană nu a reuşit să elaboreze o strategie pe termen lung pentru Balcanii de Vest, care, la rândul său întârziat în mod substanţial integrarea lor cu UE.

Al treilea factor care reprezintă progresul mai lent înregistrat de ţările în tranziţie este legat de politica economică necorespunzătoare. Unele din ţările SEE au amânat realizarea tranziţiei legate de obiectivele economice din cauza unor împrejurări politice excepţionale (Bosnia şi Herţegovina), sau din cauza alegerii deliberate a unei strategii graduale a tranziţiei (cazul fostelor state Iugoslave)17.

Cheia pentru înţelegerea procesului de tranziţie din statele Europei de Sud-est nu trebuie să se concentreze numai pe obligaţiile asociate cu o eventuală aderare la UE (înţeleasă ca condiţionalitate membri), dar şi pe un mijloc suplimentar de pârghii externe ce duce la o schimbare profundă a întregului sistem administrativ şi statal.

Concluzii

Începând cu anii 90, toate majoritatea statelor ce alcătuiesc regiunea Sud-estului Europei au avut ca principal scop adoptarea Constituţiei, sistematizarea, unificarea şi actualizarea legislaţiei, cuprinzând toate domeniile vieţii economico-sociale.

Tranziţia la democraţia constituţională a însemnat că relaţia dintre politică şi administraţia publică trebuie să fie re-definite. Administraţia publică a trebuit să fie adusă sub principiul statului de drept, a trebuit să fie creată o sferă de autonomie locală, de auto-guvernare iar serviciile publice au trebuit să fie profesionalizate şi neutre din punct de vedere politic.

Un important aspect care a trebuit să fie abordat etapa tranziţiei, a fost crearea cadrului instituţional împreună cu legislaţia aferentă. Acestea decurg din noile legi, instituţii specifice care au fost stabilite cu scopul de a efectua procesul de reformă şi, treptat, punerea în aplicare a unei noi structuri administrative stabile.

Simpla creare a unui cadru instituţional este doar un prim pas (necesar, dar departe de a fi suficient) în reconstrucţia administraţiei publice. Ca şi în cazul legislaţiei, inflaţia de unităţi şi secţii a fost rareori dublată de atribuirea de reală autoritate. Chiar dacă acestea sunt destinate să aducă spre schimbarea mult aşteptată, noile structuri de prea multe ori nu au avut un rol clar definit şi un control eficient şi/sau de luare a deciziilor.

Aceştia au reprezentat premisele esenţiale ce au fost fudamentul desfăşurării procesului complex de modernizare a administraţiei publice, la acest proces având o contribuţie fundamentală Uniunea Europeană prin programele, politicile sale şi suportul financiar oferit.

Bibliografie

Glogorov V. (2007), Transition, Integration and Development in Southeast Europe, Ekonomiski Pregled, Vol. 58 (5-6), pp. 259-304

Knezović S. (2009), EU’s Conditionality Mechanism in South East Europe – Lessons Learned and Challenges for the Future, European Perspectives – Journal on European Perspectives of the Western Balkans,Vol. 1, No. 1, pp 93-113

Mihai A. (2005), Romanian Central Public Administration and the challenges of Europeanization, Working paper FG 2, SWP Berlin

Mungiu-Pippidi A., Ştefan L. (2012), Perpetual Transitions Contentious Property and Europeanization in South-Eastern Europe, East European Politics and Societies, Vol. 26, No. 2

Sissenich B. (2010), Weak states, weak societies: Europe’s east-west gap, Acta Politica, Macmillan Publishers, Vol. 45, 1/2, pp. 11–40

Stokovic I., Skuflic L. (2006), Transition Process in South East Europe Compared to the Central European Transition Countries, lucrare prezentată la al 45-lea Congres al Asociaţiei Ştiinţifice Europene Regionale, August-Septembrie, Volos, Grecia

Trauner F. (2008), The Europeanisation of the Western Balkans: deconstructing the EU’s routes of influence in justice and home affairs, lucrare prezenatată la Conferinţa “ECPR Fourth Pan-European Conference on EU Politics”, Riga, Septembrie, 25-27

Uvalic M. (2010), Transition in Southeast Europe. Understanding Economic Development and Institutional Change,U.N. University, Working Paper No. 41

Dr. Ionuţ – Bogdan Berceanu

Total 0 voturi
0

Cum am putea îmbunătăți acest articol?

+ = Verify Human or Spambot ?

Despre Punctul Critic

Punctul critic – revista de diagnoză socială, politică şi culturală Punctul critic are o circulație națională și internațională, având un Consiliu științific alcătuit din personalități naționale și internaționale, acest lucru fiind o garanție calitativa asupra conținutului cât și a obiectivității [...]

Vezi descriere completă

Scrie un comentariu

Your email address will not be published. Required fields are marked *

Sunt de acord cu termenii si conditiile PunctulCritic.ro: PunctulCritic.ro isi rezerva dreptul de a sterge/edita orice comentariu si de a interzice postarea comentariilor care depasesc limitele limbajului civilizat, comit atacuri la persoana precum comentariile cu tenta antisociala, caracter rasist sau xenofob.

*