Punctul Critic » Ancheta Punctul Critic » Statul de drept – Ficţiune şi realitate » Ioan Alexandru: Delegata potestas non delegatur – reflecții privind Delegarea legislativă, procedură excepţională de exercitare a puterii în stat

Ioan Alexandru: Delegata potestas non delegatur – reflecții privind Delegarea legislativă, procedură excepţională de exercitare a puterii în stat

S‑a discutat mult în ultima vreme, în care toată lumea politică și a specialiștilor în drept constituțional a fost prinsă în jocul revizuirii Constituției, despre excesul Guvernului în adoptarea Costitutia-romanieide Ordonanțe de Urgență și transformarea Parlamentului în mașina de vot a Puterii politice vremelnic aflate la comenzile conducerii statului.

Pentru a înțelege, însă, corect această procedură excepțională de exercitare a puterii în stat este necesar mai întâi să clarificăm relația dintre concepte cum ar fi suveranitatea naţională, puterea constituantă şi puterea constituită.

Astfel, după cum se arată în toată doctrina de specialitate, principiul suveranităţii naţionale trebuie înţeles în sensul că puterea politică aparţine şi trebuie să aparţină naţiunii.2 Dacă primele două elemente definitorii ale statului – şi anume teritoriul şi populaţia – au un caracter obiectiv‑material, cel de‑al treilea element esenţial, şi anume suveranitatea naţională, are un caracter subiectiv‑voliţional şi înseamnă că dreptul de comandă aparţine naţiunii.

Aşa cum se precizează în art. 2 alin. (1) din Constituţia României „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum.”

Dacă în cazul referendumului suntem în prezenţa unei forme de comandă directă, de guvernare directă de către popor, în cazul exercitării suveranităţii naţionale prin organele sale reprezentative putem vorbi de o guvernare indirectă sau reprezentativă, ceea ce înseamnă că poporul, naţiunea deleagă dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească.

După cum știm, separaţia puterilor constituie un principiu fundamental al statului de drept; el este expres prevăzut în Constituţia României la art. 1 alin. (4): „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.”

În virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autorităţi publice, şi anume: puterea legislativă se exercită prin Parlament, puterea executivă prin Preşedinte, Guvern şi autorităţi administrative centrale şi locale, iar puterea judecătorească prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curțile de Apel, tribunale şi judecătorii.

Pornind de la ideea că prima trăsătură a suveranităţii constă în faptul că ea este o putere de drept, putem deduce că amenajarea puterii reprezentative, a guvernământului reprezentativ presupune, implicit, participarea cetăţenilor la crearea ordinii juridice, ceea ce, evident, constituie esenţa democraţiei constituţionale. Aşadar, cei supuşi ordinii juridice participă la crearea ei.

În democraţia constituţională, suveranitatea, fiind apanajul naţiunii, este, de fapt, puterea constituantă. Poporului îi aparţine puterea de autoorganizare, o putere suverană de a‑şi amenaja un anumit stat şi nu relatia-dintre-drept-si-economiealtul, de a‑şi oferi un anumit tip de ordine juridică şi nu altul. „Nu este necesar ca poporul să fie el însuşi cel care adoptă Constituţia pentru a fi putere constituantă. El poate avea acest caracter chiar dacă deleagă autoritatea constituantă unui alt organ, de obicei unei adunări constituante.”3 Această adunare reprezentativă, aleasă de popor prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat este denumită autoritatea constituantă. Prin urmare, principiul exercitării suveranităţii prin reprezentare imprimă de la început naţiunii calitatea de titular al „tuturor drepturilor al căror exerciţiu îl încredinţează vremelnic unor mandatari.”4 Printre aceste drepturi este şi acela de a legifera, iar prima lege adoptată de autoritatea constituantă va fi legea fundamentală – Constituţia. Mai trebuie precizat, însă, că, aparent paradoxal, autoritatea numită constituantă este organizată de Constituţie, deci este o putere constituită5, iar competenţele sale sunt limitate. În cazul autorităţii constituante originare, în sensul că aceasta încă nu a fost instituită printr‑o Constituţie politică, nu putem spune totuşi că aceasta a fost creată din nimic, deoarece ea (puterea constituantă) „este creată şi încadrată de poporul neorganizat de Constituţia socială”6, corpul electoral (poporul) este o realitate obiectivă, constituie, aşadar, a priori o putere.

Odată formată autoritatea constituantă sub forma unei Adunări care se bucură de legitimitatea conferită prin procedura sa de alegere, aceasta are o funcţie deosebit de importantă şi anume delegarea puterilor prin Constituţia adoptată, către puterile (autorităţile) constituite şi care urmează să exercite cele trei funcţii ale statului de drept: legislativă, executivă şi judecătorească. Putem vorbi în acest moment de prima manifestare a ideii de drept şi anume actul prin care statul este creat; puterea statului este organizată sub forma celor trei tipuri de autorităţi ale căror puteri (competenţe) provin dintr‑o legitimitate derivată.

Ceea ce putem deduce, prin urmare, este că doar prin Constituţie se pot crea competenţe, se pot distribui „puterile” în sarcina celor trei tipuri de autorităţi. Odată îndrituite cu un set de competenţe (puteri), aceste autorităţi nu pot să le înstrăineze decât, eventual, în condiţiile stabilite de Constituţie.

Acest principiu fundamental al dreptului public, delegata potestas non delegatur, constituie unul dintre punctele forte prin care se face diferenţierea între dreptul public şi cel privat.

Nicio autoritate publică, nicio persoană juridică de drept public nu are o capacitate juridică deplină, aşa cum are o persoană fizică sau juridică de drept privat, deoarece capacitatea sa juridică este limitată de competenţele ce i se atribuie în vederea realizării funcţiei pentru care a fost creată prin lege.

Aşadar, dacă Constituţia sau legea acordă o competenţă unui anumit organ, acesta nu poate să redelege această competenţă altui organ, decât dacă Constituţia sau legea îi permite, cu respectarea condiţiilor prescrise în aceasta.

Se degajă din cele de mai sus o serie de întrebări, între care: Este Parlamentul „unicul” şi „supremul” legiuitor sau nu? Este partajată competența de reglementare primară între Parlament și Guvern?

Instituţia delegării legislative a fost calificată „cea mai deplină şi complexă formă de conlucrare între Parlament şi Guvern”7, motiv pentru care reglementarea acesteia a fost cuprinsă în cadrul Capitolului IV al Constituţiei României, intitulat sugestiv „raporturile Parlamentului cu Guvernul”.

Astfel, după cum s‑a afirmat în doctrină „Delegarea legislativă este, sau ar trebui să fie, o instituţie juridică a raţiunii şi moderaţiei, fiind mai mereu invocată şi în acelaşi timp violată, mereu ameninţată, dar încă slab protejată constituţional”.8

Potrivit prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituţia României, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării şi organul reprezentativ suprem al poporului român. În legătură cu acest text s‑au formulat în doctrină o serie de critici, în special în legătură cu utilizarea termenului „suprem” folosit pentru Parlament. Dacă observaţia că acest termen este de natură de a pune în discuţie separaţia, dar mai ales echilibrul puterilor în stat şi de aceea ar trebui „privită cu multe rezerve de ordin ştiinţific”9 ar putea fi, în principiu, acceptată, fiind expresia îndoielilor unor adevăraţi oameni de ştiinţă. Cealaltă parlamentul-romaniei-fotoargumentare, foarte tranşantă şi categorică, potrivit căreia nu pot fi înţelese argumentele pentru care Parlamentul, ca organ reprezentativ, ar fi „mai suprem decât, spre exemplu, Preşedintele României, din moment ce suveranitatea se exercită de poporul român, prin organele sale reprezentative, fără ca legea noastră fundamentală să le ierarhizeze cumva, ambele autorităţi având până la urmă aceeaşi legitimitate constituţională, fiind alese prin vot universal, egal, secret, direct şi liber exprimat şi servind, în ultimă instanţă, prin metode specifice acelaşi popor”10, ni se pare, cel puţin în conjunctura politico‑juridică creată în ultimii zece ani, vădit pro‑cauză şi lipsită de logica internă a principiilor ce guvernează construcţia statului de drept. Ne fundamentăm opinia pe un argument simplu şi anume acela că dreptul de a distribui competenţele fiecărei autorităţi în parte aparţine puterii constituante, astfel după cum s‑a demonstrat. Aşadar, legitimitatea constituţională nu este dată doar de procedura de formare a autorităţii, ci, în principal, de competenţele stabilite şi acordate fiecărei autorităţi în parte. Faptul că preşedintele, preşedinţii consiliilor judeţene, primarii şi consiliile locale au fost aleși prin aceeaşi procedură (vot universal, direct, egal, secret şi liber exprimat) nu schimbă natura juridică a acestor organe, ele rămân organe componente ale puterii executive, fiind destinate să realizeze o anumită funcţie în stat. Altfel ar trebui să acceptăm că ele ar fi îndrituite să exercite aceleaşi competenţe ca Parlamentul, în limitele teritoriale în care sunt legitimate prin votul electorilor.

Distribuţia competenţelor constituie tocmai voinţa puterii constituante de a crea o ierarhie în care, evident, Parlamentul are poziţia centrală cel puţin atâta timp cât dorim să avem o democraţie constituţională cu un regim politic parlamentar şi nu o autocraţie electivă de tip monocefal.

O a doua critică adusă art. 61 alin. (1) din Constituţia României, şi cu care de asemenea nu suntem de acord, este cea care pune în discuţie calitatea Parlamentului de unic organ legiuitor. Într‑adevăr cuvântul „unic” se justifică tocmai prin poziţia constituţională a Parlamentului, care nu poate fi afectată de existenţa unor derogări de tipul „delegării legislative”, care acordă Guvernului posibilitatea de a adopta, în condiţiile stricte stabilite prin Constituţie, acte normative cu caracter primar.

Ceea ce trebuie să înţelegem este faptul că puterea constituantă, prin legea fundamentală adoptată, a înţeles să amenajeze în cadrul statului nostru de drept un sistem de norme juridice unitar, armonios şi ierarhizat, care implică deopotrivă „raporturi de coordonare şi subordonare între normele – sau elementele – sistemului” şi, pe de altă parte, presupune „respectarea regulilor de drept de către toate subiectele.”11

Iată de ce putem susţine, fără teama de a greşi, că delegarea legislativă este o pârghie importantă a mecanismului de exercitare a puterii în stat, fiind, în acelaşi timp, o expresie a conlucrării dintre Parlament şi Guvern.

Așadar, am putea chiar spune că prin delegare legislativă, puterea constituantă acceptă participarea Guvernului la exercitarea funcţiei legislative, bineînţeles în limitele stabilite de Constituţie, acordându‑i acestuia o competenţă legislativă determinată, alături de Parlament. S‑ar părea, în aceste condiţii, că actele normative cu forţă juridică primară ar putea fi adoptate şi de alte autorităţi publice, punând în discuţie principiul constituţional al existenţei unui singur centru de decizie pentru normele primare. Ceea ce nu trebuie uitat, însă, este că această delegare de putere este circumscrisă de o serie de condiţii a căror îndeplinire este obligatorie (sau ar trebui să fie obligatorie).

Sintetizând opiniile din doctrină s‑a ajuns la formularea că „delegarea legislativă constă în atribuirea de către legiuitorul originar a unei competenţe legislative Guvernului, cu caracter temporar şi în considerarea unei situaţii determinate, pe care o poate exercita printr‑un act normativ specific, denumit ordonanţă”.12 Interesantă este şi o altă definire, prin care se apreciază că delegarea legislativă este atribuită nu doar de către „legiuitorul originar”, aşa cum s‑a precizat în opinia anterioară, ci şi de către „puterea constituantă originară sau derivată”13, dar bineînţeles în limitele stabilite constituţional. Autorul acestei opinii, la care achiesăm, ajunge la această concluzie pornind de la premisa că va trebui să acceptăm că putem vorbi, în general, „de două forme ale delegării legislative: una care presupune un transfer de atribuţii şi cealaltă, ce se poate traduce printr‑o împuternicire de a exercita funcţia legislativă şi de către Guvern, dar numai în comun cu Parlamentul şi sub strictul său control” (este vorba despre ordonanţele simple şi cele de urgenţă, art. 115 din Constituţia României). Autorul acestei opinii consideră, aşadar, că „numai în prima situaţie delegarea de putere este sinonimă cu delegarea legislativă”.14

O analiză diacronică a instituţiei juridice a delegării legislative ne conduce spre concluzia că delegarea puterii de a adopta legi s‑a practicat, fără a fi reglementată, încă din cele mai vechi timpuri, atât la noi, cât şi în alte state, evoluând astfel de la practicarea de facto la recunoaşterea ei de jure.

Deşi delegarea legislativă de facto prin practicarea decretelor‑lege a fost generată de existenţa unei stări de excepţie, cum este starea de război, ulterior, doctrina, fără a contesta realitatea, a apreciat practica decretelor‑lege ca fiind o ilegalitate şi nu „consecinţa unei delegări legislative, ci a încălcării de către executiv a principiului separaţiilor puterilor şi uzurpării competenţei constituţionale a Parlamentului pe temeiul necesităţii de stat”15. Apreciem a fi cam abrupt acest verdict, deşi pare evident că din punct de vedere al naturii juridice, aceste acte (decrete‑lege) aveau un caracter confuz, hibrid, la fel ca ordonanţele de mai târziu, fiind, pe de‑o parte, din punct de vedere formal, acte ale puterii executive, dar sustrase oricărui control judecătoresc, iar, pe de altă parte, din punct de vedere organic, dat fiind faptul că prin ele se pot modifica legi, putem spune că au caracterul acestora, fiind acte legislative.16

După Primul Război Mondial, deşi a apărut o nouă Constituţie în 1923, nu s‑a produs consfinţirea de jure a delegării legislative. Dimpotrivă, s‑a apreciat că practica decretelor‑legi nu mai trebuie să continue odată cu dispariţia situaţiilor excepţionale, iar Guvernul nu mai poate să‑şi depăşească propriile atribuţii.

Oprim analiza diacronică a delegării legislative în România constatând că adevărata consfinţire de jure s‑a produs după Revoluţia din decembrie 1989.

În ceea ce privește fundamentarea constituţională a delegării legislative în ţările europene, trebuie să menţionăm încă de la început câteva principii pe care le regăsim în mai toate ţările. În primul rând, peste tot se recunoaşte că funcţia legislativă revine, în principal, Parlamentului şi că învestirea Guvernului cu această competenţă reprezintă o excepţie.

În al doilea rând, se poate identifica faptul că, de principiu, învestirea Guvernului cu competenţă de legiferare trebuie să se facă prin dispoziţie Constituţională şi doar în cazul cu totul de excepţie transferul acestei competenţe poate fi făcut prin voinţa Parlamentului.

În al treilea rând, se recunoaşte, tot de principiu, că procedura parlamentară este lentă şi că, în anumite situaţii excepţionale, Guvernul poate fi legitimat să adopte măsurile ce se impun.

În sfârşit, în toate ţările în care se practică delegarea legislativă, doctrina juridică şi politică încearcă să răspundă la întrebarea dacă nu cumva această instituţie juridică constituie o denaturare a logicii construcţiei statului de drept, înfrângând nu doar principiul separaţiei puterilor, ci şi un principiu fundamental de logică juridică şi anume delegata potestas non delegatur.

Cu toate acestea, presiunea exercitată de dinamica desfăşurării vieţii economice şi sociale a impus şi în final a legitimat de jure această practică a delegării de putere de decizie. În consecinţă, majoritatea statelor moderne au reglementat în Constituţiile naţionale această instituţie juridică.

Prof. univ. dr. Ioan Alexandru

 

Note:

1. puterile delegate nu pot fi delegate

2. Dan Claudiu Dănişor, Ion Dogaru, Gheorghe Dănişor, Teoria generală a dreptului, ediţia a II‑a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pag. 90 şi urm.; Dan Claudiu Dănişor, Tratat de Drept Constituţional şi instituţii politice, vol. I, Teoria generală, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pag. 65 şi urm.

3. Dan Claudiu Dănişor, op. cit., pag. 363.

4. Paul Negulescu, Gheorghe Alexianu, Tratat de drept public, tomul I, Casa Şcoalelor, Bucureşti, 1942, pag. 133.

5. Dan Claudiu Dănişor, op. cit., pag. 370.

6. idem.

7. Antonie Iorgovan, Dana Apostol‑Tofan, Delegarea legislativă în România. Analiză comparativă în raport cu statele occidentale, în Revista de Drept Public, nr. 1/2001, pag. 62.

8. Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a X‑a revăzută şi completată, Ed. Lumina‑Lex, Bucureşti, 2002, pag. 264.

9. Tudor Oniga, Delegarea legislativă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, pag. 25.

10. Tudor Oniga, op. cit., pag. 27.

11. Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale în dreptul român şi dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, pag. 665.

12. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanţa guvernamentală, doctrină şi jurisprudenţă, ediţia a II‑a revăzută şi completată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 9.

13. Tudor Oniga, op. cit., pag. 29.

14. Tudor Oniga, op. cit., pag. 28.

15. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanţa guvernamentală, doctrină şi jurisprudenţă, ediţia a II‑a revăzută şi completată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 13.

16. Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 20 édition, Ed. Dalloz, Paris, 2004, pag. 247.

Total 0 voturi
0

Cum am putea îmbunătăți acest articol?

+ = Verify Human or Spambot ?

Despre Punctul Critic

Punctul critic – revista de diagnoză socială, politică şi culturală Punctul critic are o circulație națională și internațională, având un Consiliu științific alcătuit din personalități naționale și internaționale, acest lucru fiind o garanție calitativa asupra conținutului cât și a obiectivității [...]

Vezi descriere completă

Scrie un comentariu

Your email address will not be published. Required fields are marked *

Sunt de acord cu termenii si conditiile PunctulCritic.ro: PunctulCritic.ro isi rezerva dreptul de a sterge/edita orice comentariu si de a interzice postarea comentariilor care depasesc limitele limbajului civilizat, comit atacuri la persoana precum comentariile cu tenta antisociala, caracter rasist sau xenofob.

*