Punctul Critic » Ancheta Punctul Critic » Terorism fără Frontiere » Eugen Gasnaş: Uniunea Europeană în faţa unor provocări: migraţia şi terorismul

Eugen Gasnaş: Uniunea Europeană în faţa unor provocări: migraţia şi terorismul

În ultimii ani, Europa a fost afectată de o sumedenie de crize, mai mult sau mai puţin legate între ele, care, însă, prin suprapunere, au ajuns să provoace o furtună fără precedent în interiorul Uniunii Europene. O listă destul de aproximativă ar trebui să cuprindă: temerile cu privire la viabilitatea monedei euro, datoria suverană, terorismul intern, cea mai mare migrație de la al Doilea Război Mondial încoace, ascensiunea partidelor de extremă dreaptă, cum ar fi Frontul Națiue-imigratia-si-terorismulonal din Franța sau Partidul Libertăţii din Austria (al cărui candidat a câştigat primul tur al alegerilor prezidenţiale din această ţară), creşterea euro‑scepticismului (în special în Marea Britanie, unde este posibil să se voteze ieşirea ţării din UE în cadrul apropiatului referendum), amenințarea Rusiei faţă de vecinii săi din Vest etc.

O întrebare care se pune, în aceste zile, cu multă acuitate, poate fi astfel formulată: Este migrația o sursă de terorism? Un studiu întreprins de o echipă de cercetători condusă de Vicenzo Bove[1], de la Universitatea Warwick, Marea Britanie, pentru a determina dacă migrația contribuie la răspândirea atacurilor teroriste între țări a ajuns la o concluzie negativă. Constatările indică, în esenţă, faptul că, atunci când migranții se mută dintr‑o țară la alta, aceştia asimilează noi cunoştinţe şi deprinderi și apar noi perspective de dezvoltare, care stimulează inovația tehnologică și diseminarea de idei noi care, la rândul lor, impulsionează creșterea economică.

Există, însă, şi reversul. Studiul, care se bazează pe analiza terorismului și migrației în 145 de țări, pe o perioadă de 30 de ani, arată, însă, şi că țările cu cel mai înalt nivel de expunere la răspândirea terorismului sunt cele care au mulți migranți din regiuni cu un număr mare de incidente teroriste. În ţările gazdă, extremismul se răspândeşte din țările cu o incidență ridicată a terorismului atât la nivel macro, cât şi la nivel micro. La nivel macro, teroriștii pot exploata legăturile dintre membrii unui grup de migranți, prin radicalizarea acestora. La nivel micro, migranții pot aduce în noua lor țară expertiza lor în tactici şi abilităţi teroriste, pe care le pot transmite unor grupuri sau teroriștilor individuali din țara gazdă.

Într‑un studiu publicat de Institutul de Studii de Securitate, Roderick Parkes[2] scrie că migranţii nu sunt „toți turiști sau teroriști”, aşa cum îi cataloghează unii. Dar cele trei categorii nu sunt chiar atât de distinct separate. Migranții pot să fi fost anterior conectaţi la grupuri radicale, care le‑au oferit un statut şi un loc de muncă. Și, la rândul lor, pot gravita spre stilul de viață turistic, nu în ultimul rând, prin dezvoltarea propriilor mijloace de inter‑conectare (folosind reţelele de contrabandă etc.) Statutul lor poate balansa între două extreme, fiind atractiv acelor puteri care doresc să reordoneze economia globală.

În decursul anului trecut şi în primele luni ale acestui an, ca să ne referim numai la această perioadă, statele membre ale Uniunii Europene s‑au confruntat cu o serie de crize deosebit de grave care au pus la încercare solidaritatea europeană. Să menţionăm: întârzierile serioase, cu accente dramatice, cauzate de modul în care statele membre UE au răspuns la fluxurile de refugiaţi care au venit fie pe Marea Terorism-punctul-critic-nr-02Mediterană, fie pe ruta Balcanilor; atacurile teroriste de la Paris, din noiembrie 2015, atacurile teroriste de la Bruxelles din 22 martie.

În multe momente de cumpănă, guvernele unor state membre UE au fost pe punctul, sau cel puţin au existat speculaţii, că doresc activarea Articolului 222 – clauza de solidaritate stipulată în Tratatul de la Lisabona (Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene – TFUE)[3]. Să reamintim, în acest sens, că, în urma tragediei de la Clubul Colectiv din Bucureşti, din 30 octombrie 2015, au existat dezbateri aprinse, atât în mediile politice, cât şi în presă, privind oportunitatea recurgerii la clauza de solidaritate şi România.

Şi totuşi, nu este prima dată, în ultimii 50 de ani, când Europa se confruntă cu asemenea situaţii. Renumitul istoric Norman Davis scria în cartea sa Europa – o istorie[4], că a constituit o adevărată Revoluţie acordul realizat de naţiunile europene după cel de‑al Doilea Război Mondial, când multe dintre ele au abandonat obiceiurile lor coloniale şi s‑au angajat într‑o relaţie, bazată pe o „afinitate fără prea multă tragere de inimă”. Istoricul britanic de origine poloneză face o observaţie deosebit de interesantă: în perioada de vârf a imperiilor, coloniile britanice acopereau o suprafaţă de 125 de ori mai mare decât teritoriul Marii Britanii, coloniile franceze erau de 19 ori mai mari decât Franța, coloniile belgiene de 78 de ori mai mari decât Belgia. Iar efectele procesului de decolonizare au fost resimţite aproape la fel de profund de către ex‑imperialiști ca şi de către fostele colonii. Vechile puteri imperiale au fost reduse la aceeași condiţie ca și celelalte state suverane din Europa, ceea ce a făcut ca uniunea dintre ele să fie mai puțin problematică. În deceniile care au urmat dezmembrării imperiilor, s‑a constatat că mai mulți oameni din Caraibe sau din sub‑continentul indian au venit în Marea Britanie, iar mai mulţi musulmani s‑au stabilit în Franța decât în orice altă perioadă anterioară.

Nici Marea Mediterană nu este departe de istoria zbuciumată a Europei continentale. De‑a lungul timpului, aceasta a fost martora, atât unor violenţe fără margini, cât şi unor migrații în masă. Marele istoricul francez Fernand Braudel[5], un specialist de necontestat în istoria Mării Mediterane scria că istoria sa este extrem de complicată, dar poate fi decelat un fel de tipar distinct, un fel de geografie a migrației umane. Şi conchide istoricul francez, această poveste a „popoarelor Mării”, care datează de peste 3000 ani, ne spune cu ce se poate confrunta Europa, în secolul 21, în cazul în care Orientul Mijlociu și Africa de Nord ar deveni nelocuibile din cauza războaielor interne şi/sau încălzirii globale.

Şi totuşi, în ciuda tensiunilor existente, niciun stat membru UE nu a recurs la acest Articol 222 – clauza de solidaritate a UE.

În urma atacurilor teroriste din Franța, Guvernul acestei ţări a recurs, în ultimă instanţă, la Articolul 42.7 din Tratatul Uniunii Europene (TUE), respectiv clauza de apărare reciprocă[6]. Decizia de punere în aplicare a clauzei de solidaritate – Articolul 222 – prevede clar că nu se poate recurge la prevederile acestei clauze dacă nu au fost epuizate măsurile de protecţie civilă, iar Guvernul francez nu îşi epuizase această capacitate. În plus, Franţa ar fi dorit o formă de sprijin care era în afara jurisdicției clauzei: o intervenție militară în afara UE. În esenţă, clauzei de solidaritate îi lipseşte dimensiunea externă, ceea ce a făcut, în final, să nu se poată recurge la ea, de exemplu, în cazul atacurilor de la Paris.

La nivelul UE, există un dispozitiv de protecţie civilă care poate fi uşor accesat şi care şi‑a dovedit, în multe instanţe, eficienţa. Acest dispozitiv este format, din partea Consiliului European, de Mecanismul integrat pentru răspuns politic la crize (IPCR), iar din partea Comisiei, de Mecanismul de protecție civilă (CPM), fiecare îndeplinind roluri diferite. Astfel, IPCR este menit să accelereze procesul de luare a deciziilor între statele membre, în timpul unei crize, în timp ce CPM coordonează răspunsurile la crize atât în statele membre UE, cât şi în statele ne‑membre UE, inclusiv Islanda, Turcia, Serbia și fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei.

Istoria acestui Articol 222 – clauza de solidaritate – este deosebit de interesantă. Ideea a început să prindă contur după atacurile teroriste din 11 septembrie 2001 din SUA şi, iniţial, a fost gândită ca o reflectare a Articolului 5 – clauza de apărare a NATO. După ce Europa a trecut şi prin şocul atacurilor teroriste de la Madrid, din martie 2004, clauza de solidaritate a fost gândită, tot mai mult, sub forma unui mecanism de ultimă instanță care venea în completarea Mecanismului de protecție civilă a UE. Pe considerentul că principala amenințare a teritoriului european venea de la un număr restrâns de forțe non‑statale, cum ar fi rețelele teroriste sau riscurile de mediu, clauza de solidaritate venea ca răspuns la această cerinţă: un stat membru care se confruntă cu un atac terorist sau un dezastru natural de amploare (de ex., o scurgere chimică sau inundații masive) trebuie să aibă posibilitatea să solicite sprijinul celorlalte state membre, inclusiv sub forma unor elemente militare aflate sub control civil.

Răspunde Articolul 222 – clauza de solidaritate – provocărilor cu care se confruntă UE în ultima vreme? Mediul de securitate al UE se schimbă dramatic, iar Uniunea trebuie să facă faţă atât amenințărilor de mediu (inundațiile, incendiile forestiere, accidentele industriale etc.) la care UE poate răspunde prin intermediul unor mecanisme de protecție civilă, cât şi atacurilor teroriste, dezastrelor provocate de om și incidentelor de agresiune inter‑statală, din ce în ce mai frecvente şi, în mod evident, puse la cale de factori ostili externi.

În anii precedenţi, statele membre UE fuseseră în măsură să atenueze impactul migrației prin abordarea la sursă a cauzelor sale profunde și, într‑o oarecare măsură, uniformizarea efectelor sale. Refugiații din statele din prima linie, cum era, de exemplu, Malta, au fost relocaţi, iar standardele de azil au fost armonizate, refugiații nefiind tentaţi, în acel moment, să se îndrepte în masă către cel mai favorabil stat membru. Situaţia s‑a schimbat însă în 2015 şi la începutul lui 2016. Numărul mare de refugiați care fug de războaiele din propriile lor ţări sau din ţările învecinate pune o presiune acută pe zonele de frontieră ale UE, iar mulți migranți ilegali nu se mai încadrează în mecanismele de relocare a refugiaților în Europa, fluxurile de migranţi generând, astfel, tensiuni în interiorul UE.

Având în vedere contextul extern tot mai dificil de abordat, unele state membre au ajuns acum să desfășoare în plan intern mijloacele pe care anterior le utilizau în plan extern. Nu este de mirare că statele membre UE au căutat să clarifice sensul Articolului 222 din TFUE, pentru a vedea dacă nu este cumva relevant şi pentru anumite situaţii care, poate, nu au fost prevăzute de iniţiatori.

Pentru a răspunde acestor preocupări, UE a elaborat o legislație secundară: Decizia de punere în aplicare a clauzei de solidaritate (2014/415 / UE)[7], care delimitează domeniul jurisdicţional de aplicare a Articolului 222 și, prin urmare, chestiunea delicată teritorială: poate clauza de solidaritate să fie aplicată unor situații în afara UE? Răspunsul este clar: nu se poate aplica. Chiar dacă un stat membru ar putea recurge la clauza de solidaritate, ca răspuns la un atac terorist/dezastru, să spunem, care își are originea în afara UE, acesta trebuie să se afle pe teritoriul unui stat membru, la fel ca şi răspunsul colectiv. Mai mult decât atât, deși structurile de politică externă ale UE trebuie să fie implicate în punerea în aplicare a Articolului 222, rolul lor este non‑operațional și, cu preponderenţă, informațional. Sarcina principală a Serviciului European de Acțiune Externă și a Înaltului Reprezentant/Vicepreşedintele pentru poli­tică externă F. Mogherini este de a raporta cu privire la cauzele și efectele crizei externe.

În conformitate cu Decizia de punere în aplicare, condiţia principală de activare este ca un stat membru confruntat cu o criză să fi epuizat toate resursele disponibile, atât la nivel național, cât și prin intermediul aranjamentelor obişnuite de protecţie civilă ale UE. De asemenea, Decizia de punere în aplicare stabilește procedura pe baza căreia se poate invoca și declanşa clauza de solidaritate.

Deşi printre guvernele statelor membre UE pare să prevaleze ideea unei clauze de solidaritate bazate pe un puternic răspuns colectiv la noua gamă de crize de securitate internă cu care se confruntă UE, exisă şi voci care îşi exprimă temerea că Articolul 222 ar putea fi folosit inadecvat. Astfel, ar putea obliga statele să răspundă la o criză internă de securitate, care să presupună acţiuni cu grad ridicat de risc (de exemplu, în teritorii care nu se află pe continentul european). De asemenea, s‑ar putea ajunge în situaţia de a se recurge la instrumente folosite exclusiv în incidente ostile din străinătate. În cazul în care un guvern doreşte să recurgă la clauza de solidaritate, ca răspuns la un atac terorist, poate oare să utilizeze forţe de poliție sau de armată puse la dispoziţie de un alt stat membru, deşi acest lucru contravine prevederilor constituţionale privind utilizarea forței pe propriul său teritoriu? Decizia de punere în aplicare pare să restrângă, de altfel, şi interpretarea noţiunii de „teritoriu al unui stat membru”, pentru a evita posibilitatea apariţiei unor situaţii în care, să spunem, o ambasadă din străinătate ar fi atacată de grupări teroriste sau o navă comercială care arborează pavilionul său ar fi piratată.[8]

Toate aceste situaţii, reale sau ipotetice, pun, fundamental, în discuţie, modul în care UE trebuie să gestioneze șocurile de securitate interne, ale căror cauze profunde se află în afara teritoriului său. Există şi discuţii privind o posibilă relaţionare între clauza de solidaritate şi Politica de securitate şi apărare comune (PSAC). În cazul în care clauza este activată, răspunsul UE trebuie să se limiteze la teritoriul statelor membre, în schimb, operațiunile PSAC pot fi utilizate numai în afara Uniunii.

Există analişti care consideră că, prin extinderea domeniului jurisdicţional al Articolelor 222 și 42.7, ar putea apărea anumite riscuri. Există oare riscul ca solidaritatea să fie „tranzacţionată”, un stat membru intrând în acest „joc” al solidarităţii pentru a obţine un „capital” pe care să‑l „tranzacţioneze” în schimbul unui posibil sprijin într‑o altă criză?.

În virtutea Articolului 222, PSAC poate fi chemat să joace, în continuare, un rol important. În cazul în care, de exemplu, sunt desfăşurate resurse militare în interiorul UE, structurile decizionale şi de coordonare ale PSAC pot fi utile. În această situaţie, Decizia de punere în aplicare lasă la latitudinea statelor membre să decidă ce resurse să fie disponibile în caz de criză. Decizia de punere în aplicare se referă doar la răspunsul Uniunii și nu încalcă, în conformitate cu articolul 222, alineatul 2, dreptul statelor membre, de a se organiza așa cum consideră necesar.

În cazul în care Articolul 222 ar fi invocat în timpul actualei crize a migrației, misiuni PSAC ar putea fi cu uşurinţă stabilite sau, în cazul în care există, reactivate. În acest sens, există deja EUCAP Sahel Niger, pentru a controla migraţia în Africa, sau EUNAVFOR, o misiune creată anul trecut pentru a patrula în apele internaționale ale Mării Mediterane.

O secţiune a Deciziei de punere în aplicare a clauzei de solidaritate se referă la posibilitatea de a face evaluări europene comune privind anumite amenințări. Consiliul European este, astfel, îndrituit, să solicite rapoarte de la instituțiile și agenţiile UE cu privire la riscurile de importanţă majoră. Este premisa unui răspuns pro‑activ şi eficient la orice tip de criză. Uniunea Europeană are mecanisme funcţionale, preventive, integrate în dinamica sa de politici comunitare, care pot fi activate în cazul unor riscuri majore şi care pot atenua impactul unor posibile dezastre, atât în interiorul, cât şi în afara UE. Articolele 222 și 42.7 sunt concepute doar ca instrumente de ultimă instanță.

Poate că UE este mai rezistentă decât cred mulţi, dar problema nu este numai instituțională. De‑a lungul istoriei sale, Europa nu a reușit să integreze influxurile succesive, astfel încât populaţia de diferite etnii a avut tendinţa, în multe momente, de a se enclaviza. Resentimentele se pot amplifica atât în interiorul, cât și în afara acestor comunități închise. Poate cultura europeană, altfel atât de generoasă cu locuitorii săi, să devină acel creuzet care să genereze atât de mult dorita unitate în diversitate?

Note:

[1] Bove, Vicenzo, Bohmelt, Tobias: Does Immigration Induce Terrorism?, The Journal of Politics, aprilie 2016, vol. 78, The University of Chicago Press, accesat la www.journals.uchicago.edu

[2] Parkes, Roderick, Toursim, terrorism and migration, nr. 27, aprilie 2016, accesat la: www.iss.europa.eu/publications/

[3] Versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene, .Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, 2008/C 115/01, ISSN 1830‑3668, Anul 51, Ediţia în limba română, accesată la: www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/

[4] Davis, Norman, Europe – A History, Chapter XII: Divisa et Indivisa, Europe – Divided and undivided; 1945 – 1991, în format ePub – eBook, accesată la: epubbookonline.com/b/5152/norman‑davies/europe‑a‑history/20

[5] Braudel, Fernand, La Méditerranée. l’histoire et l’espace, Une étude, accesată la: ePub – eBook: anonfiles.xyz/book/f/livre.php

[6], Versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene, .Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, 2008/C 115/01, ISSN 1830‑3668, Anul 51, Ediţia în limba română, accesată la: https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/

[7] DECIZIA CONSILIULUI din 24 iunie 2014 privind modalitățile de punere în aplicare de către Uniune a clauzei de solidaritate (2014/415/UE), în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 192, Legislaţie, ISSN 1977/0782, An 57, Ediţia în limba română, accesată la: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/RO/TXT/PDF/

[8] Parkes, Roderick, Migration and terrorism, the new frontiers for European solidarity, nr. 38, decembrie 2015, accesat la: www.iss.europa.eu/publications/

Total 1 voturi
0

Cum am putea îmbunătăți acest articol?

+ = Verify Human or Spambot ?

Despre Punctul Critic

Punctul critic – revista de diagnoză socială, politică şi culturală Punctul critic are o circulație națională și internațională, având un Consiliu științific alcătuit din personalități naționale și internaționale, acest lucru fiind o garanție calitativa asupra conținutului cât și a obiectivității [...]

Vezi descriere completă

    Scrie un comentariu

    Your email address will not be published. Required fields are marked *

    Sunt de acord cu termenii si conditiile PunctulCritic.ro: PunctulCritic.ro isi rezerva dreptul de a sterge/edita orice comentariu si de a interzice postarea comentariilor care depasesc limitele limbajului civilizat, comit atacuri la persoana precum comentariile cu tenta antisociala, caracter rasist sau xenofob.

    *