Punctul Critic » Ancheta Punctul Critic » Societăţi deschise, societăţi închise » Bogdan Berceanu: Guvernanţa: cheia reuşitei procesului de integrare europeană?

Bogdan Berceanu: Guvernanţa: cheia reuşitei procesului de integrare europeană?

„Există multe obiective pe care nu le putem atinge singuri, ci numai împreună. Sarcinile sunt împărţite între Uniunea Europeană, statele membre şi autorităţile locale şi regionale ale acestora.” (1)

Introducere
La 27 martie 2007, a avut loc la Berlin o reuniune a şefilor de stat procesul-de-integrare-europeanaşi de guvern ai statelor membre ai Uniunii Europene ce s‑a concretizat cu Declaraţia de la Berlin. Această declaraţie a recunoscut importanţa guvernanţei pe mai multe niveluri, consacrând în acest mod viziunea şi concepţia asupra Europei. Astfel, guvernanţa este văzută ca una din cheile principale ale reuşitei procesului de integrare europeană. Europa va fi puternică, instituţiile sale vor fi legitime, politicile sale – eficiente, cetăţenii săi se vor simţi implicaţi şi luaţi în considerare, dacă modul său de guvernanţă garantează cooperarea între diferitele niveluri ale puterii, în vederea aplicării agendei comunitare şi pentru a răspunde provocărilor globale.

Aproximativ 95000 de administraţii locale din Uniunea Europeană dispun de competenţe majore în sectoare‑cheie, precum educaţia, mediul, dezvoltarea economică, amenajarea teritorială, transporturile, serviciile publice şi politicile sociale, şi contribuie la exercitarea democraţiei şi a cetăţeniei europene. Astfel, autorităţile locale şi regionale reprezintă: (2)
− 16% din PIB‑ul UE28;
− 1/3 din cheltuielile publice;
− 2/3 din totalitatea cheltuielilor pentru investiţii publice;
− 56% din ocuparea forţei de muncă.

Criza actuală privind problema migraţiei în statele membre ale Uniunii Europene scoate în evidenţă importanţa unei bune guvernanţe, mai ales la nivel european, precum şi necesitatea implicării susţinute a autorităţilor locale şi regionale în conceperea şi implementarea strategiilor, având în vedere că acestea pun în aplicare aproape 70% din legislaţia europeană.

1. Noţiunile de „guvernare” şi de „guvernanţă”
O primă distincţie care trebuie făcută este aceea dintre guvern cu acţiunea sa, guvernarea şi guvernanţa. Dacă Guvernul este mecanismul de stat investit cu autoritatea şi legitimitatea de a acţiona asupra cetăţenilor prin instituţii care concentrează puterea şi aplică deciziile, în schimb, guvernanţa este o „altfel de guvernare”, o alternativă la acţiunea guvernamentală, care vizează distribuirea puterii în spaţiul public printr‑o negociere a autorităţii şi o abordare incrementală a deciziei în reţele parteneriale: parteneriate sociale (guvern – patronat – sindicate), parteneriat public – privat (structuri de stat – mediul de afaceri) sau parteneriat civic (autorităţi publice – societate civilă). (3)

Etimologia termenului de guvernare provine din grecescul “kubernân”‑ care se traduce prin a conduce o navă. Astăzi, noţiunea de guvernare are cel puţin două semnificaţii: (4)
–    guvernarea ca instituţie‑atunci când este folosit în sens strict şi
–    guvernarea ca proces‑în cazul în care este utilizat în sens larg.

Guvernarea ca proces se referă la conducerea sau la activităţile destinate ghidării modului în care sunt conduşi oamenii. Conducerea este interpretată din perspectiva direcţionării şi leadershipului. Se referă, de asemenea, la conducerea proprie‑autoconducerea, în care sensul de autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a forţelor. (5)

Al doilea termen ce trebuie clarificat este acela de „guvernanţă” (governance), aceasta fiind rezultatul unei lipse a ierarhiilor tradiţionale, dezvoltată mai ales datorită interdependenţei tot mai mare dintre state, dezvoltându‑se astfel reţele orizontale la care nu participă doar statul ci, şi alţi actori implicaţi în luarea deciziilor, fiind astfel o „guvernare fără guvernământ” (6).

Cartea Albă a Guvernanţei Europene defineşte guvernanţa ca fiind „reguli, procese şi comportamente care afectează modul în care puterile sunt exercitate la nivel european, în speţă prin deschidere, participare, eficacitate şi coerenţă”(7). Schout şi Jordan remarcă faptul că prin introducerea termenului de guvernanţă şi prin concentrarea pe deschidere şi participare, Comisia Europeană doreşte o coordonare voluntară între state acolo unde este posibil. Jon Pierre face distincţia între două accepţiuni ale noţiunii de guvernanţă: prima, privită ca pe o adaptare a statului la noul mediu extern al secolului XX, o separă de guvernământ prin faptul că la noile relaţii apărute în sfera internaţională a luării deciziilor participă şi actorii publici, formându‑se structuri non‑ierarhice de decizie; o a doua definiţie se referă la guvernanţă ca fiind „reprezentarea teoretică şi conceptuală a coordonării sistemelor sociale”(8). Kohler‑Koch şi Rittberger adaugă celor două perspective şi conceptul de „bună guvernare”, prezent de asemenea şi în Cartea Albă a Guvernării Europene, concept care este crucial în reuşita relaţiilor din cadrul Uniunii şi care de asemenea sporeşte legitimitatea celor care deţin puterea (Kohler‑Koch şi Rittberger, 2006:4). J. Kooiman surprinde şi el o caracteristică importantă a guvernanţei, privind‑o nu ca pe un rezultat final, de sine stătătoare, ci ca pe un proces aflat în continuă schimbare în ceea ce priveşte luarea de decizii comune şi implementarea lor.(9)

Majoritatea studiilor despre guvernanţa europeană au în vedere „un set unic de instituţii multi‑nivel, non‑ierarhice şi regulatoare şi un mix hibrid de actori statali şi non‑statali”(10).

Această definiţie surprinde unicitatea sistemului european în care nu există o instituţie unică cu putere de decizie supremă şi faptul că tocmai această stratificare pe mai multe niveluri de decizie la care participă nu numai statul, ci şi Uniunea (mai ales prin Comisia Europeană), autorităţile locale şi alţi actori care nu ţin de stat. Putem face aici departajarea între nivelul supranaţional, naţional şi regional, toate participând la guvernanţă, cooperând sau intrând în relaţie de complementaritate, însă într‑o configuraţie ce depinde de aria politicii implicate şi de regulile şi practicile stabilite la nivel european.

Kohler‑Koch şi Rittberger sunt de părere că în timp trăsăturile generale ale guvernanţei, cum ar fi structura sa pe diferite niveluri, se întâlneşte la nivelul tuturor pilonilor, există şi caracteristici care se întâlnesc doar în cadrul primului pilon: gradul mare de reglementare al politicilor, reţelele public‑privat.(11) Astfel este realizată o diferenţiere între guvernanţa strict reglementată, împărţită pe mai multe niveluri, unde politicile şi implementarea politicilor sunt rezultatul unei interacţiuni strânse între diverşii actori supranaţionali, naţionali şi locali sau regionali, fiecare având un rol bine definit şi guvernanţa drept concept general, care include şi latura puternic interguvernamentală a Uniunii în cazul problemelor legate de securitate, apărare, poliţie şi cooperare judiciară. În al doilea caz, nu mai există o instituţionalizare puternică şi nici existenţa unor ierarhii, problemele şi deciziile fiind dezbătute doar de către guvernele statelor membre, celelalte instituţii având un rol neînsemnat..

Guvernanţa la nivelul Uniunii nu poate fi gândită doar la nivelul supranaţional, ea existând tocmai datorită împărţirii puterilor cu celelalte niveluri de guvernanţă. Spre exemplu, UE nu ar exista fără statele membre şi fără aportul acestora la instituţiile europene. Uniunea Europeană trebuie să se bazeze pe guvernele naţionale şi agenţiile acestora pentru a transpune şi implementa politicile la nivel naţional şi local, astfel dezvoltându‑se un nou concept: guvernanţa multinivel (multi‑level governance), aceasta extinzându‑se până la nivelul regiunilor şi autorităţilor locale, mai ales în ceea ce priveşte politica referitoare la fondurile structurale.

2. Guvernanţa multinivel a Uniunii Europene
Guvernanţa se bazează pe flexibilitate şi subsidiaritate, iar într‑o uniune cu un număr tot mai mare de membri trebuiau găsite noi forme de cooperare care să ducă în final la o coordonare mai bună şi la prosperitate. Astfel a apărut guvernanţa multinivel al cărui punct de plecare este „existenţa de competenţe suprapuse între diferite niveluri de guvernământ”(12). Din această perspectivă competenţele decizionale, dar şi implementarea legislaţiei comunitare nu mai ţin doar de nivelul naţional, de guverne, ci sunt împărţite între diverşi actori aflaţi la niveluri diferite, crescând astfel rolul autorităţilor locale în cadrul Uniunii.

G. Marks şi L. Hooghe disting două tipuri de guvernanţă multinivel (13):
–    Tipul 1, întemeiat pe semi‑federalism, în care autoritatea este distribuită la un anumit nivel şi se bazează pe un cadru instituţional strict, acest sistem fiind cunoscut şi sub denumirea de sistem de guvernare multinivel de tip instituţional
–    Tipul 2, în care puterea nu este limitată doar la anumite jurisdicţii, ci operează la diverse dimensiuni teritoriale, geografice, fiind mult mai flexibilă decât tipul 1. Acest tip de guvernanţă este bazat pe o implicare mai mică a instituţiilor publice, apărând şi alţi actori.

În cazul Uniunii Europene, la o primă vedere poate părea tipic tipul 2, din perspectiva în care statul nu mai deţine singur puterea în cadrul procesului politic european, ci o împarte cu diferiţi actori implicaţi în procesul politic. Noţiunea de guvernanţă multinivel desemnează în cadrul Uniunii faptul că autorităţile sub‑regionale, regionale, naţionale şi supranaţionale interacţionează între ele în diversele faze ale procesului politic. Această interacţiune poate avea două dimensiuni: una verticală, între diferite niveluri de guvernământ; şi una orizontală, între actorii relevanţi din cadrul aceluiaşi nivel.

Acest tip de guvernanţă este important pentru că defineşte o nouă caracteristică a cooperării europene şi anume aceea că au fost depăşite barierele impuse de executiv şi că există o interacţiune a actorilor din diferite „arene” în identificarea şi rezolvarea problemelor comune prin cooperare şi coordonare, având ca rezultat luarea de decizii comune obligatorii pentru toţi. Era necesară o asemenea evoluţie deoarece o guvernare doar la nivelul supra‑naţional şi naţional prin instituţiile Uniunii ar fi negat importanţa celor asupra cărora se răsfrâng politicile comunitare. Fără o cooperare şi cu nivelul naţional, celelalte două niveluri nu ar fi reuşit în primul rând să elaboreze politici cu adevărat necesare pentru o dezvoltare a Uniunii şi mai mult decât atât, nu ar fi reuşit să le implementeze, deoarece s‑ar fi lovit de opoziţia actorilor domestici.

Guvernanţa multinivel trebuie privită şi din punctul de vedere al rolului pe care îl au instituţiile europene. Aceste relaţii între diverşii actori existenţi la un moment dat nu iau naştere şi nici nu ar reuşi să fie stabile dacă instituţiile nu ar crea un sistem în care aceste relaţii să existe, definindu‑le şi coordonând cooperarea dintre diferitele niveluri de guvernământ.(14)

3. Guvernanţa multinivel în România

În România, problematica guvernanţei multinivel este una de actualitate. Ţara noastră a trebuit într-o perioadă scurtă de timp să facă faţă unor exigenţe venite din partea Uniunii Europene în faza de stat candidat, exigenţe ce trebuie să le îndeplinească şi după ce a aderat la 1 ianuarie 2007.
România, ca o fostă ţară comunistă, a avut ca probleme în ceea ce priveşte aplicarea modelului de guvernanţă multinivel lipsa de standarde şi de raţionalitate în alocarea resurselor la nivelul tuturor actorilor implicaţi, precum şi inadecvarea instrumentelor de conducere şi control al reţelelor de guvernanţă între diverşi actori.

Implementarea guvernanţei multinivel în România se face prin mai multe canale, acestea fiind:(15)
1.    coerciţia, care rezultă din faptul că U.E. este capabilă să emită acte cu putere obligatorie adoptate în aplicarea unor acte legislative şi care produc o omogenizare a aplicării şi a efectelor obţinute;
2.    imitarea modelelor care rezultă din transferul politicilor europene;
3.    ajustare, bazat pe faptul că statele membre reacţionează similar la condiţiile create de U.E.;
4.    polidifuzie, realizată de o varietate de actori care transferă idei şi practici în diferite moduri.

În perioada de preaderare, actorii locali şi regionali ai noilor membri ai UE şi implicit şi ai României au luat contact în mod direct cu diverse elemente ale modelului de guvernanţă multinivel prin intermediul schemelor de asistenţă. Făcând referire la conceptul de „Europa Regiunilor”, Comisia Europeană a fost preocupată nu atât de descentralizare, ci mai degrabă de promovarea noţiunii de parteneriat la diferite niveluri, care însemna o distribuţie a autorităţii printre actorii naţionali şi regionali în aplicarea şi implementarea programelor.

Astfel, în România, guvernul central, dar şi autorităţile publice de la diferite niveluri, au fost nevoite să facă faţă condiţionalităţilor impuse de fondurile de preaderare, apoi de cele structurale şi de implementarea acestora.

4. Scurte concluzii  

Perspectiva guvernanţei se bazează atât pe politica comparată, cât şi pe relaţiile internaţionale, şi are ca fundament înţelegerea şi aplicarea dreptului european.

În privinţa guvernanţei multinivel la nivel european au fost făcuţi paşi importanţi. Comitetul Regiunilor a propus în anul 2009 o consultare generală, pentru a colecta punctele de vedere ale autorităţilor, asociaţiilor şi părţilor interesate, cu privire la cea mai bună modalitate de aplicare a guvernanţei pe mai multe niveluri în Europa. Astfel, Comitetul Regiunilor a elaborat un model de Carte albă a guvernanţei pe mai multe niveluri în care guvernanţa multinivel este văzută ca o acţiune coordonată a Uniunii Europene, a statelor naţionale şi a autorităţilor locale şi regionale bazată pe parteneriat şi vizând elaborarea şi aplicarea politicilor europene.

La nivelul României s‑au produs modificări pentru a răspunde exigenţelor Uniunii Europene prin demararea procesului de descentralizare, proces care încă nu şi‑a atins nivelul maxim şi care ar putea fi definitivat prin realizarea unei reforme solide în materie de regionalizare.

Dacă guvernanţa este cheia prin care procesul de integrare europeană îşi va atinge obiectivele sale de a construi o Europă incluzivă, care să genereze bunăstare pentru toţi cetăţenii europeni, acest lucru depinde în principal de voinţa statelor membre, de modul în care ele înţeleg să construiască acest lucru prin renunţare la partea din prerogativele pe care statele le deţineau în mod tradiţional la nivel central.

Referinţe bibliografice:
Awesti, The European Union, New Institutionalism and Types of Multi‑Level Governance, Political Perspectives Graduate Journal, Vol. 2, nr. 8, 2007
Bache, M. Flinders, Multi‑Level Governance, Oxford University Press, 2004
Commission of the European Communities, COM(2001) 428, European Governance – A White Paper, Brussels, 2001, p. 8
Kohler‑Koch, B. Rittberger, The Governance “Turn” in EU Studies, ARENA Centre for European Studies, Oslo, 2006, p. 3
Monica Munteanu, „Guvernanţa europeană şi dinamica formulării politicilor publice în România”, Sfera Politicii, Nr. 125/2006
G. Peters şi J. Pierre, “Multi‑level Governance and Democracy: A Faustian Bargain?” în I. Bache, M. Flinders, Multi‑Level Governance, Oxford University Press, 2004
Luminiţa Gabriela Popescu, „Mecanisme de guvernare şi politici publice în Uniunea Europeană”, Suport de curs, SNSPA, Bucureşti, 2009
Schout, A. Jordan, “Coordinated European Governance: Self Organizing or Centrally Steered?”, SERGE Working Paper , 2003
Portal internet: http://www.dexia.be/fr/particulier/press/pressrelease20090205‑ localauthorities.htm

 

Note:

1. Fragment din declaraţie cu ocazia celei de‑a 50‑a aniversări a semnării Tratatului de la Roma, Berlin, 25 martie 2007, Sursa: http://ec.europa.eu/regional_policy

2. Sursa: http://www.dexia.be/fr/particulier/press/pressrelease20090205‑ localauthorities.htm

3. Monica Munteanu, „Guvernanţa europeană şi dinamica formulării politicilor publice în România”, Sfera Politicii, Nr. 125/2006, p. 31

4. Luminiţa Gabriela Popescu, „Mecanisme de guvernare şi politici publice în Uniunea Europeană”, Suport de curs, SNSPA, Bucureşti, 2009, p. 7

5. Ibidem

6. A. Schout, A. Jordan, “Coordinated European Governance: Self Organizing or Centrally Steered?”, SERGE Working Paper , 2003, p. 3

7. Commission of the European Communities, COM(2001) 428, European Governance – A White Paper, Brussels, 2001, p. 8

8. J. Pierre în B. Kohler‑Koch, B. Rittberger, The Governance “Turn” in EU Studies, ARENA Centre for European Studies, Oslo, 2006, p. 3

9. A. Schout, A. Jordan, “Coordinated European Governance: Self Organizing or Centrally Steered?”, SERGE Working Paper, 2003, p. 3

10. S. Hix în B. Kohler‑Koch, B. Rittberger, The Governance “Turn” in EU Studies, ARENA Centre for European Studies, Oslo, 2006, p. 8

11. Kohler‑Koch, B. Rittberger, The Governance “Turn” in EU Studies, ARENA Centre for European Studies, Oslo, 2006, pp. 8‑9

12. Marks, Gary în A. Awesti, The European Union, New Institutionalism and Types of Multi‑Level Governance, Political Perspectives Graduate Journal, Vol. 2, nr. 8, 2007, p. 3

13. I. Bache, M. Flinders, Multi‑Level Governance, Oxford University Press, 2004, pp. 15‑20

14. A se vedea G. Peters şi J. Pierre, “Multi‑level Governance and Democracy: A Faustian Bargain?” în I. Bache, M. Flinders, Multi‑Level Governance, Oxford University Press, 2004, pp. 74‑89

15. Luminiţa Gabriela Popescu, op. cit., p. 70

Total 0 voturi
0

Cum am putea îmbunătăți acest articol?

+ = Verify Human or Spambot ?

Despre Punctul Critic

Punctul critic – revista de diagnoză socială, politică şi culturală Punctul critic are o circulație națională și internațională, având un Consiliu științific alcătuit din personalități naționale și internaționale, acest lucru fiind o garanție calitativa asupra conținutului cât și a obiectivității [...]

Vezi descriere completă

Scrie un comentariu

Your email address will not be published. Required fields are marked *

Sunt de acord cu termenii si conditiile PunctulCritic.ro: PunctulCritic.ro isi rezerva dreptul de a sterge/edita orice comentariu si de a interzice postarea comentariilor care depasesc limitele limbajului civilizat, comit atacuri la persoana precum comentariile cu tenta antisociala, caracter rasist sau xenofob.

*